我国的国有企业改制经历了“放权增利”到“两权分离”再到“公司化”的历程，以“公司化”为主要内容进行产权制度改革是最终解决国有企业的体制和在社会主义市场经济体系中的法律地位问题的一次彻底革命，其对城市的综合改革和社会政治及经济文化生活的意义和影响是深远的。就目前影响城市社会稳定的诸多原因来看，国企改制的操作不当，社会机制不协调，法律要素不健全，也引发了一些社会矛盾，给社会心理造成了一些非主流的负面影响。人民法院作为国家审判机关，应该加大审判工作与大局工作的结合度，充分发挥审判职能作用，积极参与企业改制工作，调节与其相关的社会法律关系，制裁违法，打击犯罪，肩负起维护改革发展大局和社会政治稳定这一重要政治任务。

    一、从审判实践看与企业改制相关的社会不稳定因素的表现及成因

    从今年年初开始，我院注重了对与企业改制相关的诉讼案件的司法统计和分析工作，将对审理涉及企业改制案件的调查研究作为今年我院的重点调研课题，开展了专项调研活动，围绕人民法院依职能服务企业改制创造稳定环境这一工作，排查了不同类型的案件，并认真梳理了与企业改制相关的社会不稳定现象，进行了分类，分析了社会法律方面的原因 。

    据统计，从2003年下半年开始，我院共参与地方国有企业改制40家（全部为资不抵债、无力清偿到期债务），其中指导改制24家，受理申请破产案件26件，涉及职工1.2万人，资产近12亿人民币。目前，已审结破产案件13件。今年元月至今，我院在民事审判业务范围内受理劳资纠纷14件，集资纠纷16件，因企业改制的相关因素如职工下岗生活困难等引起的婚姻、“三养”案件65件，此类案件约占民事受案总数的12%左右；在刑事审判业务范围内，受理违犯公司法和下岗人员的刑事犯罪约占刑事受案总数的30%左右；在行政审判业务范围内接受因企业资产重组侵犯法人自主权的法律咨询5人次；在执行工作业务范围内因企业的不规范改制造成执行难的案件占久拖未结案件的13%左右，且大都是影响较大的案件。此外，立案信访接待部门接受因企业不能按时足额发放离退休金和报销医疗费、退还风险抵押金和集资款、拖欠工资以及终止劳动合同等类的法律咨询和要求立案审理的情况尚有诸多。

    从审判工作角度看，以上情况统计可分为5类现象：一是企业在改制中暴露问题多。主要表现在：改制企业经营不善，拖欠职工工资、集资款 、“三金”以及金融部门贷款数额大，职工和债权人利益受到严重影响；改制企业职工安置费用不足，职工普遍下岗；破产企业资产变现难，评估资产价值与实际变现价值差别大，造成债权人受偿率下降；改制操作不规范，急于求成，新的矛盾不断出现。二是劳企双方的经济利益矛盾和纠纷多。这方面的纠纷涉及到职工的切身利益乃至生存条件问题，当事人要求解决问题的愿望强烈，矛盾最容易激化，而且由于涉及面广人多，所采取的方法往往是集体上访和集团诉讼。这类问题是影响社会稳定诸类因素中有突出代表性的一类，其给人民法院审判工作带来的压力是巨大的。由于一些问题企业自身无力解决，政府职能部门无法解决，法院因为人力、物力以及司法环境等因素，也确实难负其重，即使立了判了也难以执行。但是这些问题如果积压下去，当事人多数奔波无果，势必会采用极端的渲泄方法。三是下岗人员犯罪问题突出。由于企业资产重组，人员下岗增多，部分下岗人员由于自身素质因素择业面狭窄收入减少，加之失去稳定的职业和生活保障心理失衡，走上犯罪。其犯罪特点以盗窃、抢劫等侵犯财产案件居多，也有的为追求高收入而从事贩毒、卖淫等非法活动，作案突发性强，动机和手段简单。目前以下岗人员为主体的违法犯罪已渐呈上升趋势，需要引起社会的高度重视。四是正常的经济生活秩序受到冲击和扰乱。国有资产流失现象严重，债务被大量的悬空与逃废，非法集资扰乱货币市场和资本市场引起金融秩序的混乱，法人人格不健全导致市场主体不适合和经营机制实际运作中的困难和矛盾，非法投机行为的出现与增多等，给转轨时期的经济生活带来了诸多问题，如不加大法律规范和正确必要的行政规范，会给社会稳定造成更大的隐患。五是因经济的原因，婚姻家庭纠纷增多，离婚率居高不下，赡养、扶养和抚养案件上升，这是对社会基础的冲击，其对社会稳定的影响虽然不象前几种情况形成直接的压力，但其作用是耐人寻味的。

    在结合审判实践中遇到的法律问题探讨企业改制中产生的一些影响社会稳定因素的原因时，我们归结了以下几个方面：

    一是没有很好地研究和处理企业改制中的法律问题，导致改制中的不规范操作和改制后的无序经营，带来混乱引发矛盾。一些企业在改制中不在转机建制、实现产权明晰上下功夫，而是把着力点放在投机逃债上，以改制的名义在原负债企业基础上易名开张（俗称“翻牌子”），使债权人（银行往往首当其冲）受偿不完全或不可能，搞法律上称之为“轻装突围”的规避债权行为。一些企业把改制视为单纯的筹资手段，在原有体制上进行简单合并或包装，然后向社会筹资或强迫职工入股，在众多出资人处筹集到大量资金后投入到仍然没有一个好的经营机制的生产活动中去，既没有达到改制的目的，还会出现投资失误和亏损，给社会埋下不安定的种子。也有一些部门把改制视为企业解围的灵丹妙药，无视市场经济规律和法治经济规划的要求，不是按实事求是和稳中求进的原则方法办事，而是搞急功近利的短期行政行为追求政绩 。在短期内大范围地推行企业产权制度改革，强力兼并，一卖了之，在企业条件不成熟和职工思想仍没有转变的情况下，重进度，轻质量，搞形式，吃夹生饭，遗留许多问题，企业改制后仍然困难重重，不能取得预期效果，造成职工群众思想不稳定。还有一些人把钻改制的空子作为改革开放以后的“第三次发财”机会（前两次分别为初期的诈骗贷款和前几年的购买股票）趁火打劫，在改制中进行假破产等巧取豪夺国有财产，破坏改革，造成极坏影响，致使民怨难平。

    二是在企业改制中没有按照《劳动法》和关于职工生活保障的政策要求妥善处理和保护职工利益，企业管理运作机制不能体现现代企业制度应有的民主意识和精神，片面地把企业制度改革和落实主人翁地位对立起来，企业党团工作、工会工作和思想政治工作这些行之有效的传统方法被严重忽视，只要求职工为改革付出，对职工的正当权益要求却以粗暴的方式予以拒绝，结果必然激化劳企矛盾。某市一家刚被兼并的一家中型机械企业，过去曾因多种原因长期停产，被另外一家效益好的企业买断产权后恢复生产，在处理职工风险金问题上搞亲亲疏疏，个别职工因得不到公正待遇反映问题，被分厂领导讽刺谩骂，矛盾激化后还以开除要胁工人，说：“还敢给我讲《劳动法》？叫他滚！”愤怒的工人马上进行上访。企业处于转制时期，更应该注重稳定职工情绪，化解矛盾，而不能反其道而行之，小事变大，激起纠纷。

    三是企业改制中确实存在着一些困难和问题，这是可以理解的社会转轨风险系数。目前我县大部分国有企业效益不好，不可能有资金保证离退休人员的工资和医疗费的按时发放；企业效益不好的原因有很多，虽然重要的原因是体制的积弊，但单一的改制措施并不能包打天下，一改就灵，夸大改制对具体的企业在一段时期内的一定的经营状况的作用会起误导作用；规范企业改制的法规也象其它任何法律法规一样，其制定和实施受其所调整的社会关系发展进度的制约，不可能超前完善规制，由乱到制亦属当然。此外还有社会保障机制不健全等情况尚有诸多。改革是为了解决问题，改革本身也会带来一些问题，所有问题 的解决也只有靠改革的深入发展才能成功。

    四是由于社会机制中各种关系的链式和网状联系，企业改制所产生的震荡与冲击也波及到社会生活的方方面面，其所产生的问题也会引起社会心理、行为的负面影响。譬如下岗对下岗工人的人生观、价值观、道德观、需求结构与心理、情感结构以及认识问题的角度转换，都会产生一些消极的影响，导致一些社会问题的出现。

    二、从审判实践体会角度看企业改制活动与维护社会稳定工作关系的协调

    社会不稳定因素不是企业改制产生的必然结果，其是由多种原因引起。企业改制中出现的一些问题也是导致产生个别不稳定因素的原因之一，但这也是前进发展中出现的问题，正如前所言，社会不稳定因素的消除有赖于包括企业改制在内的各项改革深入进行和顺利开展，不断克服其中出现的问题。从法律规制的角度看，协调推动企业改制与维护社会稳定两个方面的工作，需要处理好以下几个关系：

    一是行政指导与法律规范相统一的关系。市场经济是法治经济。企业改制的目的在于通过资产重组，调整经营管理结构，进行转机建制，构建符合社会主义市场经济规律要求的企业机制，这种机制的实质就是“法治”。在改制的每一个环节上，几乎都要涉及到包括《民法》、《合同法》、《公司法》等在内的法律规定的内容。改制中出现的问题有一些是因为法律滞后，但大多是属于有法不依，执法不严，违法不究，如果不注意研究解决，很可能导致纠纷不断，影响改革、发展和社会稳定。因此，在改制中必须按照法制经济规则要求，明确改制的目的、内涵、基本程序、管理规则和权限范围，适用相应的法律、行政监督指导机制，而仅仅按照传统的行政领导手段搞“一哄而起”，将会后患无穷。事实上改制中出现的一些问题并不是工作力度不够，而是证明了法律法规的软弱无力。

    二是形式与内容的关系。由于改制的指导思想不明确或者干脆就是应付，甚至基于想出政绩、地方利益保护等浅见而指导思想错误，导致企业改制形式不规范，不能使改制后的企业真正建立现代企业制度，这也是产生问题的原因。如股份制企业是完全现代意义上的公司制度,具有完善的法人制度特点,按规定应设股东大会、董事会、监事会、董事长和总经理一般应分设，体现决策层和执行层的分权制衡关系。但是有些企业实行股份制后往往采取交叉兼职的办法。有的企业董事长、总经理、党委书记一人兼数职，董事会班子又是经营班子。这种所有者代表与经营者代表不分的做法是无法形成有效的制衡机制的，随着市场经济的发展，这一类只具有现代企业的表面形式，实际上还是老体制下企业内容的表面包装的改制怪胎，会凸现出许多问题；再如改制后的一些企业并不按照法制经济规则管理经营，有意躲避金融监督，搞资金体外循环，搞危害极大的社会非法集资等，也说明了对企业的规制与自由的度没有把握好，只重视了形式上的改制，而没有在改制后加强对企业进行现代企业制度内容上的监督管理。因此，在企业改制过程中，应严格按照中央提出的“三改一加强”的指导方针，坚持实事求是，稳中求进的原则，全面理解党的十六大和中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出的“按照现代企业制度的要求，完善公司法人治理结构”的国有企业改革总要求，明确企业改制和建立现代企业制度的政治目标和法律内涵，切实树立使命感与责任感，按照法律规制的形式和内容建立新的企业，顺利完成公司化改造，确保社会主义市场经济体系的确立与完善。

    三是单项推进与系统配套的关系，实际上是点与面的关系问题。企业改制的过程本身是社会综合改革的一个方面，改制后建立的现代企业制度的积极作用也不是自发体现出来的，它需要相应的社会环境、法律环境、经济条件和文化氛围以及社会心理基础。仅以法律环境为例，当改制和改制后的企业缺少法律规制时，无规则运作会带来社会混乱，影响社会稳定。因此，在改制中要打破单一的改革思路，实施全方位、系统的配套改革，注重通过法律的、社会的、经济的、行政的多种配套手段为企业改制营建一个稳定、协调、畅顺的外部环境。尤其注意的是应建立一个“社会救护”的安全网，加强社会控制与社会服务。如在下岗分流、减员增效中出现的下岗职工系列问题，一方面要靠理顺和建立完善的社会控管机制，另一方面要加快实施再就业工程，建立教育培训机制，创造再就业机会和条件。同时，注重加强对社会进行风险意识和法律自助意识的教育，形成适应社会主义市场经济的社会心理基础，不能一有市场经济所固有的起伏现象以及因个人不适应市场经济风险而受损，就问“还是不是共产党的领导？”“人民政府不管我们了吗？”事实上，市场的主体在市场上违反了市场规律和依法经营的规则，风险和损失是经常与之相伴的。推动社会从旧体制上的心理怪圈中走出来，也是搞好企业改制和社会稳定关系协调的一项重要工作。

    三、从发挥职能看人民法院在参与企业改制、维护社会稳定工作中面临的形势和任务

    人民法院在通过开展审判工作调节企业改制过程中发生的各种社会法律关系中，面临着这样的形势：一方面随着依法治国战略的实施，国家法治建设的推进，社会、政治和经济关系的法律化调节已势成必然，人民法院的审判工作的影响已深入到社会、政治经济关系的方方面面；另一方面企业改制工作确实面临着法律上的难点，社会、政治及经济生活中也确实存在着由改制引发的矛盾和问题，这些矛盾和问题如处理不当，就会引起社会转轨时期的诸多不稳定因素。因此，人民法院在围绕服务企业改制做好维护社会政治稳定的工作中，需要做好以下几方面工作：一是依法直接参与。一方面审理好破产案件，规范破产行为，注重社会效果，减轻社会振荡和压力，同时积极而慎重地处理好企业在改组、联合兼并、租赁、承包经营和股份合作、出售等公司化改造中的涉讼案件，通过审判规制企业改制行为，健全和完善公司法制，避免企业改制和改制后的公司企业无规则运作给社会造成混乱。另一方面加强对政府部门的指导、协调和建议，避免不规范改制行为的发生，为党委政府的国有企业改制工作当好“助手”和“参谋”。二是打击涉及企业改制中的违犯《公司法》的刑事犯罪和其它刑事犯罪。企业改制是一项前无古人的深刻革命，在新旧体制转轨换型时期，一方面由于立法技术规律的作用，尚无法超前拟制一套完整的法律规范完整系统地规制改革，一些人便利用法律实施中和立法上的不完整的“空子”实施经济犯罪；另一方面由于新机制躁动于母腹的阵痛，暴发出的与旧机制的矛盾也会使一部分人思想和行为失控，实施其它刑事犯罪。人民法院应该以刑法为武器，正确分析和认识涉及违犯公司法的罪与非罪，同时加大对其它社会因素而产生和增长的其它刑事犯罪的打击力度，为企业改制创造稳定的社会环境。三是发挥调节职能作用。人民法院具有运用审判依法调节各种社会关系的特有职能，其通过开展各项审判活动，依法及时调节民事的、行政的法律关系，化解矛盾和纠纷，间接地作用于企业改革工作，对于形成企业改制所需要的稳定的社会环境，法律环境乃至社会文化心理积淀，都具有深远而重要的意义。

    总之，无论是从人民法院面临的大局形势，还是就其自身职能而言，在参与和服务企业改制工作中，要做到推进和保护并重。仅就其工作任务的宗旨来看，三言归一，就是注重在审判工作围绕企业改制发现和解决各种法律关系中出现的矛盾，其中抓住审判工作和大局的结合点，在处理诉讼中注意消化各种不稳定因素，特别是会影响全局的容易激化的社会矛盾，显得尤为重要。