一、  引   言

    行政诉讼，是解决行政机关与行政相对人行政纠纷的一种诉讼制度。民事诉讼，是解决平等民事主体民事纠纷的一种诉讼制度。从二者的概念可以看出，行政诉讼与民事诉讼是两种不同类型的诉讼制度，二者有着本质的区别，因此，一般情况下，两大诉讼在各自实体法及程序法规范的调整下，均能相安无事地依照各自的规则运行。但在司法实践中，经常出现在行政诉讼中对民事法律关系的认定，而在民事诉讼中涉及对具体行政行为合法性的认定问题，由于我国法律没有对行政诉讼与民事诉讼交叉案件的处理规则作出明确规定，理论界对此问题也缺少专门的研究，在司法实践中造成人们理解上的差异，引起冲突和失衡。本文试对此问题做些探讨，以期抛砖引玉。

    二、政诉讼与民事诉讼案件交叉问题在司法实践中的表现。

    （一）民事诉讼中涉及行政诉讼问题的交叉现象

    由于国家对民事主体在经济交往领域中的干预和限制，实践中民事诉讼涉及到对行政主体具体行政行为的审查是经常出现的，主要是行政机关确认性行政行为和许可性行政行为，都是由当事人提出申请，行政机关依据有关行政法规审查后予以确认或许可，是国家允许当事人行使某项权利的证明。民事诉讼与具体行政行为并无直接的联系，它是在平等主体的当事人参加下，查清事实，分清是非，依法确认当事人之间的民事权利义务关系，维护当事人的合法的民事权益，由于法律或行政法规规定了当事人的某项权利的取得或行使必须得到行政机关的确认或许可，具体行政行为是行为人行使权利的依据，当事人为了证明请求司法保护的民事权益的合法性，必然要提供具体行政行为加以证明，而民事诉讼为了查清事实，依法也必须对当事人主张的权利的依据进行审查，以查明其是否合法。正因为如此，具体行政行为才出现在民事诉讼之中，而对具体行政行为的合法性审查是行政诉讼的任务，这里就产生了民事诉讼和行政诉讼的交叉现象，如何解决这一问题，司法实践中有不同的作法，笔者试图举出三个案例加以说明：

    案例一、甲与乙协议离婚，房产归乙所有，但甲背着乙将该房卖于丙，并办理了房屋产权过户手续，丙领取了该房屋的房屋所有权证书，乙发现后，以丙为被告向法院提起民事诉讼，诉讼中丙出示了房管局颁发的产权证，但法院以该房屋系甲与乙的共有财产，出售该房时未征得乙的同意，甲与丙的买卖协议无效为由，否定了丙所持房产证的合法性，将该房屋判归乙所有。

    案例二、甲与乙系兄弟，甲将土地使用权转让给乙，乙持该转让协议到土管部门办理了土地使用证变更登记，政府为乙颁发了土地使用证，并持该证到房管部门办理了房产证，甲死之后，其妻丙向法院提起民事诉讼要求乙返还该块土地上的房屋，乙出示了土地使用证和房产证，法院遂中止诉讼，后由丙向法院提起行政诉讼，法院审理后，撤销了县政府和房管局为乙颁发的土地使用证和房产证，；法院恢复了民事诉讼，在查清事实的基础上，将房屋判归丙所有。

    案例三、李某诉吴某建房纠纷一案，法院认为：李某"三证"齐全、合法，准予其建房。吴某不服，随后又以县建委为李某发放的《建设工程规划许可证》违法为由，向法院提起行政诉讼，法院经审理后判决撤销了行政机关为李某发放的《建设工程规划许可证》。

    上述三案中涉及的土地使用证，房屋产权证、建设工程规划许可证，均是行政机关具体行政行为，当民事诉讼中涉及到对这些行政行为的合法性审查时，就涉及到民事诉讼与行政诉讼的交叉问题。

    （二）行政诉讼中出现的与民事诉讼交叉现象

    行政诉讼是对一个已经发生法律效力的具体行政行为的审查，法院审查的重点是对该具体行政行为的依据是否合法、事实是否清楚进行审查。现代行政法的创设，是国家公权力在对民事主体的法律行为的干预下发展起来的，大量的行政行为是行政机关干预民事主体从事民事活动时而与民事主体产生行政法上的权利义务关系。（因此，行政机关在作出涉及民事主体权利义务关系的行政行为时，必然涉及到对民事主体所为的民事行为的效力认定问题；若行政相对人不服，提起行政诉讼，法院在对行政机关认定的案件事实进行合法性审查时，也会涉及到对相对人所为的民事行为的效力认定。这样就存在行政诉讼中对民事诉讼领域若干问题的审查，与民事诉讼产生交叉。实践中有这样一个案例，甲与乙是兄弟关系，其父拥有宅基地一块，其父将该宅基地一分为二甲、乙分别拥有，并立了分单，但未办理土地使用权变更登记。后甲在该宅基地上建房时，乙以甲所建房屋的土地侵占其权利为由予以阻拦。甲申请县政府予以处理，县政府认为甲乙二人所立分单无效，将争执土地确认归甲使用，乙不服，向法院提起行政诉讼。法院审理后认为，县政府无权就分单的效力作出认定，遂以县政府超越职权为由撤销了该处理决定。

    行政诉讼在对行政机关的行政行为所认定的事实进行合法性审查时，有时为了验证行政行为的合法性，有可能涉及到对行政相对人所为的民事行为的效力的认定问题，而该民事行为的效力不需要行政机关认定即可。例如：甲村委会与乙签订果园承包合同一份，该合同约定甲村委会授权乙可以对果园内的果树进行更新、采伐。合同签订后，乙持承包合同及该果园的林权证书，申请县林业部门为其办理了采伐许可证，将果园内的梨树砍伐，引起群众不满。村委会遂向县法院提起行政诉讼，要求撤销林业局为乙颁发的采伐许可证，并要求县林业局赔偿其经济损失，其理由是乙与该村委会所签订的承包合同是村委会的个别干部与乙私下签订的，未经村委会同意，林业局依据此合同为乙颁发采伐许可证是错误的。法院审理后发现甲村委会与乙签订的承包合同确系恶意串通，属无效合同，应通过民事诉讼来解决，遂裁定中止该案件的审理。后该村委会向人民法院提起民事诉讼，要求法院确认合同无效，法院审理后认定甲村委与乙签订的果园承包合同确属恶意串通，合同无效。甲村委会申请法院恢复该行政诉讼，法院依民事判决撤销了林业局为乙颁发的采伐许可证，驳回村委会的其他诉讼请求。

上述情况说明无论是在行政诉讼中还是在民事诉讼中均存在两大诉讼的交叉现象，实践中各地法院的作法不尽一致，因此，对两大诉讼的交叉问题进行研究，在法律没有明确规定的情况下，司法实践中的探讨及归纳整理不失为解决这一交叉现象的明智之举。

    三、行政诉讼与民事诉讼案件产生交叉的原因

    两大诉讼交叉问题的产生，既是行政法作为一个部门法产生发展的产物，又是现行法律规定不完善造成的。究其原因，主要有以下二个方面的原因。

    （一）对行政权利膨胀限制的要求。

    一、近代意义上的行政法是资本主义制度确立以后产生和发展起来的，但在自由资本主义以权利本位为主导的立法思想占据统治地位的时期，国家对经济不作干预，行政机关的行政权只限于国防、外交、治安、税收等纯行政事务，19世纪中期以后，由于科技的进步和生产关系的调整导致了社会经济的迅猛发展，同时也带来大量的社会矛盾和社会问题，如垄断、环境、交通、失业、保险等，国家不得不对私法领域中涉及国家利益与公共利益的法律关系加以公法上的限制。与此相适应，政府的行政权力大为膨胀，行政职能逐步介入金融、交通、运输、环境、劳资关系以及工人的失业、保险、养老保险、工伤事故等领域。政府的权力不断向立法和司法领域渗透。政府自己制定法规和规章，行使“准立法”权，政府自己裁判自己在管理中发生的纠纷争议，行使“准司法”权，在此历史条件下，社会必须创立一种机制，在扩大行政权的同时，加强对行政权的控制和制约，这种控制和制约的重要环节就是行政法。行政法所调整的绝大部分行政法律关系是国家对经济交往干预后所形成的行政机关与相对人的经济法律关系，在经济交往过程中，市场主体不仅要受民事法律规范的调整，而且要受到行政法律规范的调整，当行政或民事中的某一领域产生纠纷，必然涉及到对另一领域法律关系的确认，也就出现了两大诉讼领域的交叉问题。我国虽然没有经过资本主义时期，但由于我国的行政诉讼是从民事诉讼脱胎而来，加上我国目前经济正处在转型时期，国家在一定范围内对经济干预依然存在，这就为两大诉讼的交叉提供了土壤。

    （二）现行法律规定的不完善，也是两大诉讼产生交叉的原因。其一是立法上的空白。随着行政机关担负的公共服务职能的增多，又受国家财力的限制，需收取服务对象一定的费用，而这些费用的收取是由行政机关在制定规章时规定的。如部分行政机关或其下属的事业单位向公民提供了有偿服务，而公民拒交服务费时，部门规章规定该行政机关享有征收权，如建设部发布的《城市生活垃圾管理办法》第十四条规定，凡辖区内的公民、法人或其他组织使用公用垃圾中转设施而拒交垃圾清运费的，由建设行政主管部门负责征收。但法律没有明确规定其征收权。在处理拒交垃圾清运费的案件中，法院处于两难境地。其二是法律规定不明确。主要表现在对涉及自然资源物权纠纷的案件，法律法规规定了行政机关及人民法院民事诉讼案件各自的管辖范围，在实践中经常存在交叉问题。如《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，涉及土地确权纠纷案件，根据纠纷主体确定由各级人民政府作为行政确权案件处理；而《民事诉讼法》规定，侵权纠纷案件，由人民法院直接作为民事案件受理，确权案件和侵权案件主管机关已经明确，似乎不存在交叉的问题，但在司法实践中，这种交叉是经常存在的，如甲拥有宅基地一块，县政府为其颁发了宅基地权属证明文件，乙是其邻居，因双方宅其地边界不清，乙在建房时没有取得合法的宅基地权属，甲以乙侵犯其宅基地使用权为由，向法院提起民事诉讼，法院审查甲所持的权属证明文件载明的四至及长宽尺寸与其实际使用状况不相符合，认为甲乙纠纷属土地使用权纠纷，遂裁定不予受理；而甲又向某政府提出申请，要求确认其与乙的宅基地边界，而某政府以甲的宅基地已经政府确权，其与乙的纠纷属侵权纠纷为由通知甲不予受理该案。

    四、解决行政诉讼与民事诉讼案件交叉问题的方案

    司法实践中行政诉讼与民事诉讼案件的交叉问题有三种不同的处理方法：

    1、出现交叉问题后，先中止诉讼，建议当事人对具体行政行为或民事行为提起诉讼，待有结果后再恢复诉讼，理由是：两大诉讼法都 规定了法院审理民事案件或行政案件时，必须遵循以事实为依据，以法律为准绳的基本原则。同时规定，证据必须查证属实，才能作为定案依据。行政机关的具体行政行为作为民事诉讼证据之一，而民事法律行为作为行政诉讼的证据之一，在诉讼中当然应进行全面、客观的审查，否则不能作为定案依据，但是，由于法律规定对具体行政行为合法性审查的认定，是行政诉讼的任务，而对民事行为效力的认定是民事诉讼的任务，而行政诉讼与民事诉讼在诉讼主体、适用法律、任务和目的、举证责任等方面完全不同，不能相互替代，因而，在诉讼中当事人提出异议或法官认为具体行政行为有不合法之处或民事行为的效力存在问题时，应当中止诉讼，建议当事人另行提起行政或民事诉讼，待有结果后再恢复原诉讼。

    2、出现交叉问题后，可以直接对具体行政行为的合法性或民事行为的效力作出认定。理由：民事诉讼中当事人请求司法保护的是基于具体行政行为所产生的民事权利，而民事诉讼必须审查当事人的这种权利是否符合国家的法律、法规。而具体行政行为本身不是法律、法规，仅仅是民事诉讼中的一种证据。根据法治国家司法最终原则以及本着事实求是的原则，民事诉讼必然涉及到对具体行政行为是否合法的审查。而在行政诉讼中涉及对民事行为效力的认定，表现在二个方面，一是行政机关基于对行政相对人的民事行为效力的认定而作出的具体行为，法院在审查时需要对该民事行为效力重新予以认定，二是法院在对具体行政行为进行合法性审查时，需要对与行政行为有关连的民事行为的效力认定，这二种情况中法院对民事行为的效力认定是不能回避的。且在行政诉讼中，民事行为所涉及到的当事人一般均参加诉讼，法院可以依据民事法律规范对民事行为的效力直接作出确认，从而为法院审查具体行政行为的合法性扫清障碍。

    3、出现交叉问题后，法官应首先审查行政机关作出的具体行为是否已超过了法律法规规定的救济期限，民事行为是否已超过诉讼时效，若不超过，可以告知当事人提起民事诉讼或行政诉讼，若当事人同意提起诉讼，应当先中止原诉讼，待相应的诉讼结果产生后再恢复原诉讼，若当事人明确表示，不再提起诉讼，法院在民事或行政诉讼中可以直接对具体行政行为的合法性或民事行为的效力作出认定；若超过诉讼时效，则应直接对该案件进行审理，不再考虑其他。笔者同意第三种作法，这是因为：第一种作法虽然便于区分案件性质，以保证处理的准确，合法。缺点是中止民事诉讼或行政诉讼后，必然会出现两种情况，一是当事人既不起诉又不放弃权利，法院既不能动员又不能限期当事人起诉，从而使法院限于被动的两难境地；恢复审理无法对具体行政行为的合法或民事行为的效力作出确认，裁判因缺乏依据而不能作出，继续中止，案件久拖不决，有违"公正与效率"的世纪主题，案件因为久拖不决而影响法院的形象。第二种作法虽然维护了法院的严肃性和权威性，有助于提高办案效率。但问题是：由于没有告知当事人若对具体行政行为的合法性或民事行为的效力有异议可以提起诉讼，法院判决后，当事人可能提起行政或民事诉讼，由于基于法官的专业性及知识的局限性，难免有审查不到之处，从而有可能出现民事审判认定有效，而行政审判予以撤销的现象。第三种作法克服了上述二种作法的局限性，吸收了其操作的优点，既保证了办案效率，同时又保证了办案质量，是当事主义诉讼模式和职权主义诉讼模式的完美结合，同时又避免了因认识上的不统一出现民事诉讼认定有效，而行政诉讼予以撤销的现象。其理由如下：（1）、行政诉讼中对民事行为效力的认定或民事诉讼中对行政行为合法性的审查实质是法院在审理案件中对证据效力的审查。而这种审查又不仅仅是象对一般证据的合法性、关联性、客观性的审查，其需要通过庭审、当事人参与诉讼举证等一系列诉讼活动才能确认。如上述案例中涉及到房产证、土地证、准建证及果园承包合同等都需要在相对应的诉讼中予以裁决。而两大诉讼解决的是不同性质的纠纷，不能在一个诉讼中得以完成。且两大诉讼对当事人诉权的保护期限有不同的规定，因此在告知当事人有权提起诉讼前必须对当事人是否具有诉权进行审查，（2）、是法院重要职能的体现。无论是民事诉讼还是行政诉讼，都是在法院主持下进行，行政诉讼法赋予法院在行政诉讼中的司法审查权具有撤销或者维持具体行政行为的效力，民事诉讼法赋予法院在民事诉讼中的司法审查权具有全面、客观地审查所有诉讼证据，确认其有效或无效的效力，可见，对作为民事诉讼证据具体行政行为的审查，或是对作为行政诉讼证据的民事行为的审查，是法律赋予法院的重要职能，只是诉讼程序不同，审查的方式、角度、结果的处理等不同而已。（3）法官应明确告知当事人可以提起诉讼，既是尊重当事人意思自由的体现，也是法律规定对当事人进行诉讼指导的必然要求，民事诉讼和行政诉讼两大证据规则均规定人民法院应当向当事人说明举证的要求及法律后果，促使当事人在合理期限内积极、全面、正确地完成举证，这一规定表明法官在当事人举证中具有释明权的义务。（4）、是法院公正司法的本质要求，法院代表国家行使审判权，享有处理社会各种民事权益及大部分行政争议的最终裁决权，独立、公正、权威是其本质要求，这就决定法院主持进行民事诉讼，必须平等对待和审查双方当事人所提出的证据，不因证据 制作主体不同而有区别；同时，法院主持行政诉讼，必须对行政机关所认定的事实进行全面的审查，而不能仅仅以行政机关的具体行政行为所认定的事实为依据，唯此也才能体现法院行政诉讼和民事诉讼的独立、公正与权威。

    另外，如果在告知当事人对证据有异议，具备诉权的可以提起诉讼时，而当事人明确表示不再另案提起诉讼，法院审查判决后，当事人又另案提起诉讼是否应予立案的问题。笔者认为，在此情况下，应当对当事人起诉作出限制，因为在诉讼中当事人明确表示不再提起诉讼是其放弃诉权的意思表示，应当理解为是当事人的诉讼行为，法院依据当事人放弃诉讼的意思表示，依职权启动了对涉及其它诉讼领域的证据效力的审核认定，可以避免当事人滥用诉权，有利于司法的公正与统一。如果不限制当事人的诉权，法院的告知和当事人的意思表示已无实际意义，不能从根本上避免判决不统一的现象。

    五、结语

    综上，民事诉讼与行政诉讼的交叉问题是困扰法院的一个难题，正确处理好两大诉讼在受理与审理中的交叉问题，对于化解社会矛盾，避免当事人缠诉，提高诉讼效率，维护社会稳定起到积极的推动作用。