《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议， 由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”该条是宅基地权属争议案件由行政机关主管的法律依据，当事人就行政机关对宅基地争议作出的行政裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。由于宅基地争议案件较为复杂，实践中存在诸多难以把握的问题，笔者结合审判实践，就宅基地争议案件中的几个问题谈一下自己的粗浅看法：

    一、关于原告的起诉资格问题

    依据国土资源部 颁布的《土地权属争议调查处理办法》的规定，凡是与争议的土地有利害关系的人均可申请行政机关处理宅基地争议，而根据土地管理法的规定，村民是以户为单位取得宅基地使用权的，即一个宅基地使用权上有多个权利人，依照《土地权属争议调查处理办法》的规定，每个宅基地使用权人均可申请处理宅基地争议，由于我国诉讼法及行政处理程序中均未规定“户”可以作为诉讼或处理主体，因此，行政机关在处理土地权属争议时，一般以宅基地使用权证书上载明的权利人或者在没有权利证书的情况下，以一户中的年长者或者在家庭中具有权威性的人物作为申请人或被申请人，而没有把宅基地使用权的所有权利人作为当事人写在行政裁决书上。如果行政裁决书上载明的权利人不起诉，其它宅基地使用权人对该行政裁决不服，是否可以提起诉讼。实践中有两种观点，一种观点 认为，不可以提起诉讼，其理由是：行政机关在处理宅基地争议时的申请人与被申请人，是争议宅基地使用权的所有权利人的代表人，其在处理中的行为对其他权利人均有效，行政裁决书中载明的当事人如果不提起行政诉讼，其他权利人不能以自己的名义提起诉讼，因为宅基地使用权是以户为代表 的；另一种观点认为，其他权利人可以提起行政诉讼。其理由是，根据行政诉讼法的规定，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织，其他权利人虽然不是行政裁决载明的当事人，但其是该争议宅基地的使用权人，与行政裁决存在法律上的利害关系，同时，行政诉讼法规定的诉讼主体是公民、法人或其他组织，而土地管理法中使用的“户”这一名称，不是行政诉讼法规定的诉讼主体，行政裁决书中载明的当事人仅是宅基地使用权的共有人之一，他放弃起诉的行为不能代表其他权利人，笔者同意第二种观点。但是，这一问题的提出，值得理论界和实务界思考，因为，在诉讼法规定的公民、法人或其他组织这三个诉讼主体之外，实体法中确实存在“户”这一独特形式而又未被诉讼法所涵盖的主体，如前面提到的土地管理法中使用“户”的名称， 民法通则中使用的个体工商户、农村承包经营户等。一般情况下，作为户的组成人员其利益是一致的，不会存在利益冲突，但现实生活中，确实存在一些不符合逻辑而又存在的社会现象，需要在司法实践中归纳总结，在此基础上，通过立法加以完善。

    二、关于50年代私有土地证的效力认定问题

    20世纪50年代，我国实施了以均分 地主土地和房产为标志的土地改革运动，给分得土地房产的农民颁发了土地房产所有证。60年代，以发布的农村公社六十条为标志，农村土地制度（包括宅基地）经历了从农民私有制到集体所有制的转变。农民的耕地被收归集体所有，农民的宅基地虽然也被宣布归集体所有，但有相当一部分宅基地多年未经规划，农民自然继承了祖辈的房产而取得了宅基地使用权，多年来，我国农村宅基地的登记发证工作没有纳入法制化轨道，土改后，对农村宅基地登记发证工作政府先后组织了两次，一次是80年代中期发放的临时宅基地使用证，一次是90年代初期发放的集体土地建设用地使用证。由于三次发证工作没有连续性，每次发证工作不是建立在前次发证工作的基础上，且存在漏登漏发，造成有的农民在发了新证之后老证未被收回，或只持有老土地证而未发放新证的现象，且存在就一块宅基地三次发放的证书载明的土地使用面积不一致的问题或相邻的两方一方持有新老证书，而另一方只有老土地证，在此情况下，如何认定50年发放的土地证书。笔者认为，不能一概否定50年代发放的土地证书，应视具体情况而定。实践中，需要从以下几个方面把握：1、若双方只持有老土地证而未发新证，如果审查双方所持证书载明的土地面积与双方实际使用的土地面积相符，土地证书应该作为双方确权的依据，如果双方所持证书载明的土地面积与双方实际使用的面积不相符合，且双方均未经过规划或调整的，本着公平、合理、有利生产、方便生活的原则，参照双方实际使用状况确定；若双方或一方均依法经过规划或调整，以规划或调整后的使用面积确定双方宅基地使用权。2、若一方持有老土地证，而另一方持有新证，如果持有新证的一 方已依程序进行划桩定界，应以其新证作为依据进行确权，如果未依程序进行划桩定界，其所发新证载明的面积与实际使用面积不相符合，应参照双方实际使用面积进行确权。3、若双方均持有老土地证，还持有新发放的使用证，且各新老证书载明的使用面积不相符合，在此情况下，原则上依据新使用证作为确权的依据。若新使用证与实际使用面积相差较大，应综合两 证，参照双方的实际使用状况确定双方的宅基地使用权。

    总之，50年代发放的土地证书是在土地私有的情况下发放的，随着土地收归集体所有，老土地证书已失去了作为宅基地使用权属凭证的效力，但由于政府在土改后的发证工作不规范，老土地证书仍将作为确定宅基地争议的参考依据。

由于老土地证发放时全国刚刚统一度量衡，基于当时的历史条件，各村在丈量宅基地时使用的丈量工具各不相同，且丈量人员业务素质差，土地证的填 写不规范等现象普遍存在。土改后两次登记发证工作也存在诸 多问题，导致了农民所持的土地证书失去了对外作用。当事人发生宅基地争议时，一般均出示对自己有利的土地证书，而处理机关不得不考虑，各个发证时期的特殊情况，综合争议各方建筑物的实际状况，本着有利于生产，方便生活的原则予以处理。有的不同时期的土地证书成了引起宅基地争议的导火索，因此，对农村宅基地的重新确权，规范农村宅基地的登记发证行为是解决农村宅基地争议的当务之急。

    三、关于判决政府重新作出宅基地争议处理决定的社会效果问题

    法律规定宅基地争议案件的处理机制是，当事人申请行政机关处理与被申请人的宅基地争议，行政机关受理后经调查取证，调解不成的，依法作出行政裁决，对行政裁决不服的，向上一级行政机关申请复议，对复议决定不服的，依法向法院提起行政诉讼。正常情况下，一个土地权属纠纷案件需经两级政府作出决定，两级法院作出判决，才能结案。以法律规定处理机关的办案期限和当事人的救济期限计算，如果行政机关处理决定合法，一个土地权属纠纷案通常需要一年的时间才能办结。如果行政机关的处理决定不合法，法院判决撤销， 由行政机关重新进行处理，需要的时间更长，有的甚至判决政府多次重新作出处理决定，当事人解决纠纷的时间便成了未知数。因为行政诉讼法规定法院审理行政案件，只有行政赔偿诉讼可以适用调解，其他行政案件一律不适用调解，对行政机关行政行为合法性审查，只有行政处罚显示公正可以判决变更外，对其他行政行为只能判决维持或撤销。不能就当事人的土地权属争议进行调解，对行政裁决也不能判决变更， 这种由行政机关进行裁决，而由法院予以司法监督，又不赋予法院对宅基地争议进行调解，对行政裁决予以变更的处理机制，降低了政府的威信，损害了司法权威，产生了 负面的社会效果，表现在以下几个方面：

    1、判决政府重新作出处理决定，既增加了当事人的诉讼成本 ，又浪费了司法资源，从上述分析可以看出，正常的争议案件，从政府受理到法院判决结案，需要一年的时间，如果政府裁决不合法，判决政府重新处理，当事人等待结案的时间便是未知数，报载南方某地一土地权属纠纷案历经8年，数次处理，仍未结案。这中间，当事人往返处理部门支出的旅差费、代理人的代理费、诉讼费等费用就是一笔不小的开支，而处理部门需要多人多次接手案件进行处理却无任何社会效果。困此，这种处理模式使得当事人追求宅基地纠纷的公正，是以牺牲其健康、时间、金钱为代价的。法律设置行政机关裁决宅基地争议，可以克服由法院直接作为民事案件受理后因证据的缺失而久拖不决的弊端，但在设置此种模式时，却忽略了因为行政机关的不负责任或其它原因形成的另一种形式的久拖不决，背离了法律设置这一处理模式的初衷。

    2、判决政府重新作出处理决定，容易引发“民转刑”案件，直接影响和谐社会的构建。农民宅基地私有观念的 根深蒂固，是农村宅基地争议案件形成的主要原因。虽然法律规定宅基地属于集体所有，但实质上仍由农民无期限的使用，因此，农民仍将宅基地作为其私有财产看待，农民以占有宅基地的多少作为衡量其占有财富的标志，以对宅基地权利的维护作为维系其在农村中社会地位的象征。如果遇到邻里之间的边界纠纷，农民往往为了捍卫其所谓的脸面和尊严，寸土必争，寸土不让，而这种无限期的处理方式，不是在愈合双方的裂痕，而是在一次次责令政府重新作出处理决定的过程中，将当事人对解决纠纷的渴望变成了对对方的仇视，即使想退出纠纷，也变得身不由已，在不知不觉中，当事人的争议重心产生了变异，由争土地变为争口气，使 得争议各方矛盾日渐加深。在漫长的处理周期中，如果一方急于建房，在无奈的情况下，会采取强行建房的方法，而法律赋予行政机关制止这一行为的措施极为有限，只能任其施工而无力干预，对方当事人在公力救济无望的情况下，往往会采用私力救济的方式强行阻拦其施工，双方为此便大打出手，刑事案件中的伤害案件一大部分是由宅基地争议引发的，有的宅基地争议案件甚至引发了人命 案。

    3、判决政府重新作出处理决定，容易引发涉法上访案件。法院判决政府重新作出处理决定，往往会形成久拖不决，其原因如下 ：（1）法院作出判决后，如果行政机关拒不履行生效判决，依照行政诉讼法的规定，当事人申请法院执行，法院针对其不作决定的行为，只能采取对行政机关按日处以50--100元罚款的措施，或者向其上级行政机关提出司法建议。目前在法院人、财、物仍受制于政府的情况下，让法院对政府采取上述执行措施几乎是不可能的；(2）根据行政诉讼法的规定，法院对宅基地行政裁决不能判决变更，但法官在司法审查过程中，就宅基地争议案件的处理方法已形成了一个较为明确的观点，但无法在裁判文书中表述，否则就存在司法权干涉行政权的问题，因此，行政机关处理人员在处理时，只能揣摩审判人员的心思进行处理，如果再次处理纠正了上次裁决书中存在的问题，但仍不能与审判人员的处理思路相吻合，该裁决仍会有被判决撤销的可能，直至完全与审判人员的处理思路基本吻合为止。由于上述原因，极容易造成宅基地争议案件的久拖不决，同时，在处理过程 中各个处理机关对案件不同的处理方法和观点，使 得当事人无所适从，当事人往往抓住对自己有利的一面，为维护自己的合法权益而踏上了漫漫的上访之路，以期通过信访的压力迫使其宅基地纠纷得以解决。

    综上所述，判决政府重新作出处理决定的模式与现代公正与效率的司法理念不相吻合，应该加以修改和完善。宅基地争议从本质上讲属于平等民事主体的争议，土地管理法也赋予了争议各方平等协商处理争议的权利，因此，行政诉讼法也应予以修改，赋予法院对平等民事主体的行政争议案件以调解的职权，同时，赋予法院对平等民事争议的行政裁决予以变更的职权，这样，法院可以从根本上解决宅基地争议，实现法律设置的由行政机关处理平等民事主体争议从而提高办事效率的原有价值。