2002年至2004年，温县人民法院共审结农村土地承包纠纷案件47件，其中撤诉8件，其余全部判决结案。“民以食为天”，土地收益直接关系着广大农民群众的生活、温饱问题，虽然此类案件在民事案件总数中所占比例并不高，但并不意味着此类纠纷形成较少，特别是随着国家农村产业政策的调整，国家关于扶持粮食生产、减免农业税收、促进农民增收等政策的出台，土地收益利益方面的矛盾必然增多，潜在的土地承包纠纷大量存在，而且此类纠纷的当事人往往争议较大，矛盾很易激化，很易形成群访事件。如果此类纠纷或成讼案件处理不好，会严重影响农村的社会稳定和农业生产的发展，因此我们有必要对此类纠纷的有关问题进行深入的研究，笔者并根据自己的实践感受，提出一些解决问题的看法和对策。

    土地承包履行纠纷的主要成因

    通过对温县法院近年所审理的案件情况的调查、分析，农村土地承包履行纠纷的成因主要有以下几个方面——

    （一）、因村委、小组换届引发土地承包履行纠纷

    村民委员会、村民小组是村民自治组织，法律法规缺乏对村民委员会、村民小组行为的外部监督制约管理机制，加上农村广大群众的 法律意识较差，村民委员会、村民小组行为的随意性较大，特别是村委、小组换届后，新任村委、小组班子出于种种原因或目的，故意撕毁或终止原有合同的履行，以致引发纠纷。主要表现为：1、新任村委、小组班子由于与前任之间的矛盾，对上任所签定的土地承包合同不予承认，借土地承包合同违背民主议定原则、显示公平、承包方迟延交纳承包费、承包方的村民资格等理由，单方解除原土地承包合同或认为合同无效而强行将承包土地收回。例如，温县赵堡村的郭长明与温县温泉镇育才街的赵满堂结婚后，男到女家落户至育才街一组，1990年起在育才街一组分地、开始享有土地承包经营权；2004年，小组换届后，新任小组长通过召开群众会议，认为郭长明不属男到女家落户、不该给其家分地，该小组即在当年秋季调整地时未再与郭长明家签定土地承包合同，并强行将郭长明一家7口人的承包土地收回，从而引发纠纷和诉讼。2、新任村委、小组班子出于竞选时的承诺，为体现所谓的“新官上任三把火”，打着为村民谋利益的名义，将以前对外签定的合同的价金单方提高、否则就与对方解除合同，从而引发纠纷。3、因新任村委、小组班子内部之间的矛盾而引发纠纷。如温县招贤乡中辛村在村委换届后，村长与支书之间存在矛盾，村支书根据村两委班子讨论的意见方案与一村民签定了一份滩地承包合同并加盖了村委会的公章，但当—该村民去耕作时，却遭到了另一部分村民的阻挠，理由是村长也与该部分村民签定了一份土地承包合同、合同上也加盖有村委会的公章。双方互不相让，均组织许多人力、机械强行耕作，矛盾一触即发，后在乡党委政府及基层法庭的努力下，将双方引入诉讼渠道，才避免了一场恶性事件的发生。

    （二）因改变土地用途引发土地承包履行纠纷。

    在土地承包合同纠纷中，因承包方改变土地用途而导致发包方或多数群众要求解除合同的纠纷也比较常见，但承包方改变土地用途的因素却不一而同，如：1、承包方违反合同约定，擅自在承包的土地上取土、建房或建造猪圈、鸡舍、牛棚等，或未经发包方同意在承包的农田耕地上挖鱼塘、栽种树木等，导致在合同期满时不宜复耕，从而引发纠纷和诉讼。2、承包方未按约定在承包的土地上进行经济作物、植物种植，而是改变种植其他作物或一般的粮食作物。如温县招贤乡古城村王纪亮在与本村10组签定果园承包合同后，疏于管理，果树效益较差，后将果树砍伐，种植小麦等粮食作物，并将部分土地转包从中渔利，且部分拖欠承包费，引起群众不满，以致引发诉讼。3、由于行政干预、指导不利等使承包方改变土地用途。如一些群众在承包滩区土地过程中，由于行政干预和命令，改种梨枣树，结果由于技术管理等方面的原因导致承包方未能取得预期的收益；一些群众根据政府的引导、指导种植牛蒡、芦笋等经济作物、药材，但由于政府后期缺乏技术指导、销售渠道不畅给承包方造成损失，承包方根据市场需求，改种其他经济作物或效益比较稳定的粮食作物，从而改变了合同约定的土地用途；一些土地承包合同，如温县前些年搞的集中进行大棚种植，从最初订立合同时起就是行政命令的结果，导致在合同履行过程中往往改变最初合同约定的土地用途等等。

（三）因自然灾害等不可抗力原因导致合同履行纠纷。

土地承包合同与其他合同区别的一个重要特点就是它的履行与天气、气候的变化密切相关。温县黄河滩区面积较大，黄河汛期涨水直接关系土地承包面积的增减和土地承包收益；连阴雨、气温低会影响作物的收获日期，从而影响下一年的土地承包；冰雹、大风会对作物产生重大损害，从而导致严重减产，影响合同的正常履行等等。因自然灾害等不可抗力原因导致的纠纷多数为合同约定的承包金的给付问题，双方往往争执不下，不可避免地造成纠纷。

    （四）其他多种原因造成纠纷

    在土地承包履行过程中，发生纠纷的起因除以上所述情形外，还有多种原因，如：1、合同条款不完备、内容不明确，有的合同缺少必要条款，对当事人权利、义务约定不明或没有约定；有的对标的物约定不明，如承包的土地地界不限；有的对违约责任约定不具体，等等。2、滩涂土地的权属存在争议，不仅表现为村、组之间的争议，而且还表现为不同县、市之间群众为土地权属发生争议；不仅影响土地承包合同的履行，而且矛盾往往升级，引发群体斗欧打架、故意损害作物等重大恶性事件的发生。3、承包方借故或无故拖延承包费，缺乏履行合同的信誉，此类纠纷比较常见，如温县杨垒镇南张伦村的张振宽以村办企业欠其集资款为由拒绝交纳承包费，从而引发诉讼。4、发包方借故单方解除合同，如招贤乡上苑村第五村民小组以村民武小松拖欠群众面粉为由强行将武小松家的承包田收回并发包给他人耕种，但其收取的承包费并未用于偿还武小松的债务，而是用于小组开支，以致发生纠纷。5、因责任田调整问题引发纠纷，此类纠纷虽然诉讼至法院的较少，但已经发生的或潜在的纠纷事实上却非常多，只是由于法律法规、司法解释对此类纠纷界定的并不明确、如何适用解决纠纷的机制和途径尚存在争议，以致大量纠纷在基层自行消化或由当地乡镇政府调处，或仍然潜在，但未进入诉讼途径解决。如温县黄庄乡西高召村7组在2004年秋季，经过召开群众会议，根据本组人口增减情况决定对责任田进行调整，但少部分农户不同意，认为不符合土地承包经营权30年不变的政策和法律规定，在土地实际调整、多户村民已经种植小麦后，于2004年冬季将原来自己责任田内其他村民的小麦故意犁毁，并且造成双方都多次上访的严重后果。

    对解决土地承包履行纠纷问题的建议和思考

    （一）多方连动、综合治理

    根据上述土地承包履行纠纷成因的分析，笔者认为，要想从根本上消化矛盾、妥善即时解决纠纷，首先应从综合治理方面着手：1、建立纠纷预防机制，具体地，要加强对新换届村委、小组班子的教育培训工作，加强对广大群众的法制宣传教育工作，提高村委、小组班子及广大群众的法律意识和法制观念，要让广大农村干部群众明白要严格按照诚信原则履行合同，不能轻易单方撕毁合同；要依照法定程序来确认合同的效力或依法来解除合同，或者与承包方协商解除合同，而不能仅凭单方意志、不通过法律手段来强制解除合同和强行收回承包土地，防止违法蛮干行为的发生，否则就会导致矛盾激化，影响社会稳定和生产发展。2、建立纠纷报告制度，对于可能发生的土地承包纠纷苗头或已经发生的土地承包纠纷，村组、当地党委政府要及时上报，以利于上级党委政府组织有关部门及时采取有效措施来防止纠纷的发生、发展或升级。3、充分发挥发挥农村基层组织和乡镇政府党委的作用，力争把矛盾消化在基层和萌芽状态；人民法院的基层法庭要充分发挥前沿阵地作用，积极配合基层组织和当地党委政府工作，积极参与诉前或非诉讼调解，切实防止矛盾激化和恶性事件的发生；公安机关对那些故意毁坏哄抢农作物、破坏生产经营、打架斗欧的行为要及时查处，并依法严厉制裁，以起到警示教育的作用。4、建立健全农村土地承包仲裁机构，并要确保仲裁人员的思想业务素质。虽然《农村土地承包法》确定了农村土地承包经营纠纷的解决机制为“可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”，但实践中，由于农村土地承包仲裁机构并未建立健全，工作机构、机制不完善，所以并未达到立法的效果和目的，至今我县并未有一起农村土地承包纠纷经仲裁解决的事例；少部分纠纷经过诉讼途径解决，还有大量纠纷未能实际解决或者已经引起向上级政府党委上访的后果，甚至部分纠纷已经严重恶化，形成大面积农作物被故意损毁的恶性事件。因此，建立健全农村土地承包仲裁机构，可以有效地消化纠纷，防止矛盾升级，同时也可以减轻人民法院的工作压力。总之，多方连动，加强综合治理，可以有效地避免纠纷的发生，可以及时化解矛盾，确保农村社会稳定和农业生产的正常发展。

    （二）审理农村土地承包履行纠纷应着重把握的几个环节

    根据上述统计数据可以看出，农村土地承包履行纠纷的审理难度较大，很难调解成功和促使当事人和解。笔者根据自己的实践，认为审理好此类案件，要把握好以下几个环节：1、立案环节：对此类案件，一般应先由当地乡镇党委政府调查处理并形成书面处理意见，以利于保全纠纷发生当时的证据，减轻将来法院审理的难度，并可以得到乡镇党委政府对法院审判工作的支持和配合，但如果乡镇党委政府拒绝出具书面意见的，人民法院也应及时立案，而不能无故推诿不管；对于因承包土地的权属问题引发的争议，要告知当事人到政府主管部门进行确权处理。2、进行证据保全：在农村土地承包合同履行纠纷案件中，往往涉及财产损害赔偿问题，因此，我们在受理案件后，要注意引导、告知当事人申请法院进行现场勘验，或进行现场照相、录相，及时保全将来裁判必要的证据，否则，证据灭失或被毁损，会增加将来裁判的难度、延长审理周期。勘验时，要认真细致，不管纠纷的土地面积有多大，都要过细丈量，将争执土地的位置、面积，已被损毁和未损毁作物、植物的名称及每一种作物植物的面积，每户强占或实际占有土地的面积等都要丈量记录清楚，以便于将来计算当事人的损失或考虑具体的承包土地的履行时间和方式。3、及时采取先予执行措施：农村土地承包履行纠纷，往往一方或双方当事人众多，当事人为争得土地承包经营权往往组织多人、多机械抢占承包土地，因此，人民法院受理此类案件后，有必要根据当事人的申请及时采取先予执行措施，一方面为了稳定双方当事人的情绪，防止矛盾激化，另一方面也是更重要的是为了不误农时、防止或减少损失的发生。在采取先予执行措施时，法院应责令申请方提供必要的担保；在采取措施前，要对当事人提交的证据进行初步审查，要明确当事人争议的主要问题，参考当地党委政府的意见，在双方权利义务关系基本明确的情况下制作先予执行裁定，裁定的结果要与将来审判方向、判决结果相吻合，确保先予执行措施的合理正确性。4、裁判环节：农村土地承包履行纠纷是比较特殊的民事纠纷，与其他民事纠纷相比，它的一个最重要特点就是时效性较强，裁判结果受季节、农时的影响，如果判决确认合同无效或者解除合同责令承包方退还土地的，履行期限应在作物收获之后，我们一般判决在秋季9月底10月初交付土地，有时也有在麦收后交付土地的情况，各地要根据各地的具体情况、承包方所种植作物的品种来确定合理的土地交付期限，最大限度地减少损失的发生。

    （三）对实践中当事人争议较大的几个问题的理解和认识

    根据前述农村土地承包履行纠纷的成因，笔者对当事人争议较大的几个问题提出如下意见和看法：1、承包费的提高问题：农村土地承包履行纠纷发生的根本原因在于利益驱动，不管发生纠纷的表现形式如何，归根结底在于当事人争执土地产生的收益，特别是国家扶持农业生产政策的施行，这种利益驱动争执表现的更为突出。因此我们在处理、审理此类纠纷时也应从利益关系入手，本着公平、公正、诚信的原则和精神，注重平衡当事人之间的利益关系，尽可能促使当事人和解或服判息诉，但不能对那些不守承诺、故意撕毁合同、故意破坏生产经营的行为予以迁就。一般地，在合同履行期内，如果承包方无重大违约行为，不宜判决解除合同，而应根据情况采取继续履行、赔偿损失等方式解决纠纷；如果承包期限较长，其他农户或村镇的承包金发生重大变化的，法院或其他调处单位可以对合同约定的承包金予以适当调整，如温县温泉镇王庄村个别小组于1983年与部分农户所订立的滩地承包合同期限为20年，最初承包费每亩10元，而后来滩地承包费涨到了每亩200元以上，因此可以对该合同的承包费予以适当提高，以平衡其他农户心理，保护集体和群众利益不受损失。如果合同期较短，如三年以下，即使承包金发生了一些变化，也不宜进行调整，特别是一些合同，在订立时已经确定了每年承包金的涨幅或约定了递增的数额，故应按合同严格履行，不应轻易变动或调整承包合同约定的价金。2、改变土地用途的理解：“改变土地用途”常常是发包方要求与承包方解除土地承包合同的一个重要理由，但承包方改变土地用途的原因多种多样，以致我们在处理纠纷时也应区别对待。根据我国《农村土地承包法》第十七条的规定，承包方应当维持土地的农业用途、不得用于非农建设，要依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害。由此规定，我们可以得出这样的结论，如果承包方在承包期间，改变土地用途，未依法保护和合理利用土地，将土地用于非农建设、给土地造成永久性损害，如在承包的土地上建房、挖坑取土等，可以认定承包方的行为为重大违约行为，对发包方因此要求解除合同的请求应予支持；相反，如果承包方虽然未按合同约定使用土地，仅是根据市场需求，调整了种植结构，特别是未按行政命令种植经济作物的，不应认定承包方的行为违约或者该行为不应视为解除合同的法定事由和条件。3、不可抗力的理解与适用：笔者认为，在农村土地承包合同履行过程中，即使发生了自然灾害等不可抗力因素，也不能成为承包方免责的当然事由，应根据不同情况具体分析对待。如果因天气过于干燥或遭连阴雨、温度较常年过低等天气气候原因影响作物正常生产、导致农作物减产、农作物生长期延长不能按合同约定期限支付承包金或交付土地的，可以不视为承包方违约，但此属合同履行过程中的正常风险，不是重大自然灾害，该风险责任应由承包方承担，一般不影响承包金数额的给付，对承包方要求减免承包费的请求一般不应支持；如果出现了洪水、冰雹等重大自然灾害，导致农作物严重损失的，即使合同中有“出现自然灾害与发包方无关”的特别约定，但亦可认定该约定无效，可以根据损失的具体情况采取减免承包金、延长承包期限等方式解决因此产生的纠纷，但并非承包方完全免责，要根据季节情况减免承包金；亦非风险责任全部由发包方承担，而要根据实际情况由双方分担风险责任。另外还有一种特别情况，即在黄河沿岸滩涂的承包合同中，往往约定承包某一地块，未确定承包的面积，因为每年黄河漫滩造成沿岸滩涂面积的变化是很大的，一般在订立合同时双方均已考虑了这一特殊情况，合同价金是按地块计算而未按亩数计算，承包方在承包过程中有可能得到较大的收益、同时也要承担较大的风险，在这种合同中约定的风险责任由承包方承担、与发包方无关应是公平对等的，我们不能轻易否定，不宜判决认定该约定无效而加重发包方的责任。如温县祥云镇赵马村的王某在订立黄河滩涂承包合同的当时，土地仅有约200亩，后来由于黄河河槽变动，承包地达到了约1000亩，此种情况产生的收益当然应由王某享有，相反，如果遇见黄河涨水，承包地减少，因此产生的损失亦应由王某承担，而不能借不可抗力来要求发包方分担风险责任。