一、基本现状

    2002--2004年，温县法院共受理涉及农村宅基地纠纷的行政案件65件，包括三种类型，一是因宅基地边界产生争议的30件，占46%；二是因整块宅基地权属产生争议的21件，占32％；三是因出路、排水问题而引发的宅基地权属争议的14件，占22％。

    65案中，当事人不服政府处理决定向法院提起诉讼的43件，其中维持政府决定的20件，占受理诉讼权属争议案件的47％，撤销17件，占受理诉讼权属争议案件的40％，政府撤销处理决定后当事人申请撤诉的6件，占受理诉讼权属争议案件的13％；当事人超过救济期限，政府申请法院强制执行的22件，其中法院采取强制措施予以执行的7件，占受理执行权属纠纷案的32％，当事人达成执行和解协议的6件，占受理权属纠纷案的27％，法院经审查认定政府处理决定明显违法，裁定不予执行的9件，占受理执行权属纠纷案的41％。

    二、存在问题

    通过对温县法院三年来审理涉及农村宅基地权属纠纷的统计、调查，发现存在如下问题：

    （一）部分案件当事人没有土地权属证明文件或虽持有土地权属证明文件，但证明文件上载明的宅基地边界四至、长宽尺寸与当事人实际使用的宅基地长宽尺寸不一致，导致一方当事人或双方当事人在建房时因边界不清而引发纠纷。此类纠纷案21件，占32％。

    （二）部分案件产生争议时间较长，土地使用权变化较大，出现取证难，难取证的现象，在这65件宅基权属纠纷案件中，争议时间在20年以上的7件，占10％，其中有2件纠纷案50年代末期产生纠纷到现在；争议时间在20年以下，10年以上的9件，占13％。

    （三）部分案件处理周期较长，给当事人的人、财、物造成很大浪费。根据法律规定，此类纠纷行政机关处理是前置程序，对行政机关处理决定不服的，才能向法院提起行政诉讼。而法律赋予法院的司法审查权只能对行政机关作出的处理决定予以维持和撤销，法院将行政机关的处理决定撤销后，行政机关只能重新作出处理决定。这样，有的土地权属纠纷先后经过行政机关及法院处理十余次仍不能将矛盾化解。这65案中，其中有8件经过行政机关两次以上作出处理决定，其中有3件至今仍未结案。占纠纷案件的12％。

    （四）当事 人申请启动处理程序难，存在着两级政府相互推诿无人受理的状况，当事人因告状无门而上访，而处理机关迫于压力不得不受理案件，受理后因对当事人告状不满，而不负责任，随意作出处理决定。

    (五）处理部门处理标准不统一。就同一起宅基地纠纷案件，不同的处理机关 及承办人出现“横看成岭，侧成峰”的现象，由于各处理部门及承办 人意见不一致，导致纠纷当事人无所适从，从而引发当事人的对立情绪，形成当事人走上了漫漫的上访之路。我院涉法上访的10件案中，就有3件属土地权属纠纷案，其中有二个是因为上下级处理机关处理意见不一致而引起的。

    三、形成原因

    俗话讲，农村工作两台戏-----计划生育、宅基地，那么困扰农村工作的宅基地纠纷逐年增多，并难以处理的原因是什么，笔者通过对上述65件宅基地纠纷案件进行分析、调查、研究，发现存在以下几个原因：

    （一）农村中宅基地私有观念的普遍存在，分家时的习惯作法及农民建房时普遍存在的封建迷信思想，是农村宅基地权属争议案件产生的主要原因， 也是产生宅基地权属争议案件后难以解决的主要原因。表现在以下几个方面：

    1、农村中宅基地私有观念 根深蒂固。

    农民的宅基地大多是经过土改确权后得来的，以均分地主的土地、房产为标志的土地改革制度确立了农民对宅基地和耕地享有所有权，得到了广大农民的一致拥护，虽然二十世纪六十年代国家将农民耕种的土地和宅基地收归集体所有，但是经过初级社、合作社乃至人民公社、只是将农民所拥有的耕地收归了集体，而农民所使用的宅基地只是从相关的政策、法律文件规定中变成了集体土地，农民只享有使用权，但实际上仍由农民使用，在农民的内心深处 仍将宅基地做为私有财产看待。农民以占有宅基地的多少作为衡量占有财富的标志，以对宅基地权利的维护作为维系其在农村中社会地位的象征。

    2、农村建房时存在封建迷信思想

    我县地处平原地区，农村宅基地成片相连，多年来形成的四合院的居住风格，四合院讲究宅院的前后等宽和建房时的“向口”问题，在农村中普遍形成一种迷信思想，如果宅院前后不等宽或“向口”不正确，对宅院的主人健康不利或影响宅院主人发财。这样，在成片相连的宅基地上，如果讲究宅院的前后等宽或房屋的走向， 势必引起邻里之间的边界纠纷。

    3、分家时的习惯作法

    传统上，由于农民取得一块宅基地较为艰难， 为了能守住这块土地，在给其子孙分家时对宅基地采取交叉的方式以达到相互牵制，防止其他家庭成员随意变卖家产。这种 交叉的分家方式，不利于确权发证，边界难以确定，随着时间的推 移，宅基地使用权人不断变换，双方之间的血缘关系越来越远，产生纠纷的机会却大大增加，一旦产生宅基地纠纷，由于受文字表达或时间久远的影响，产生纠纷后存在取证难，难以确权的问题。且随着当前农村生活水平的提高，在老宅基地居住的农民已不习惯多户居住一院的格局，纷纷申请批划新的宅基地，而老宅基地视各村控制的程度而出现不同的情况，我县大部分村庄老宅院目前均是闲置，只有一座或几座破烂的房屋存在，有些村虽然让村民写了划新宅丢老宅的保证书，但村干部频繁更迭，加上农村宅基地私有观念根深蒂固， 能够进行调整或收回闲置宅基地的较少，留在老宅基地上等待调整宅基地的农民迟迟得不到宅基地，因此类问题引发的纠纷案件时有发生。

    （二）、我国法律对土地权利体系规定的不系统，不完善，是宅基地争议案件大量产生，受理部门处理时难以裁决的客观原因。

    宅基地使用权作为用益物权的一种 ，权利的取得，转让等行为均应有法律的明文规定，在我国的现行法律体制中，土地物权是分散规定的状态，并且主要是由土地行政管理法规来规定的。如《土地管理法》、《城市房地产管理法》等，《民法通则》在第五章“财产所有权及相关财产权”一节中，对财产权也有一些原则性的规定，这些规定虽然并非单独针对不动产物权，但作为总的原则，在处理不动产关系时，还是适用的，然而上述有关法律规定中虽然也包含着一些物权的内容和原则，但是既不系统也不完善。长期以来，我国农村与城市的各项土地制度改革中，始终围绕以管理为主导的思路进行，民事法律规范，特别是其中不动产物权的立法性规范及其作用没有受到应有的重视。在土地权利的建设方面，仍然是重管理，轻权利，以债权代替物权，造成我国土地权利体系以及权利规范的残缺。无论是关于土地所有权的规定，还是土地使用权的规定，立法上的侧重点大多是强调和突出对权利所有人的管理，而不是鼓励和保护土地所有者，使用者对各项土地权利的发挥。目前，我们甚至对不动产物权的概念及其各项权能和范围也没有作出基本的规定。即使有一些对不动产物权的限制性规定，也不是从权利本身的性质出发作出立法规定，而是从管理的角度说明权利的行使和限制。 比如农村宅基地使用权的转让问题，法律并没有直接回答可以或不可以转让， 即法律对宅基地使用权的转让并无禁止性的规定，然而法律却从管理的角度规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，……农村村民出卖、出租住户后，再申请宅基的，不予批准”。这里强调的只是行政管理上的批准与不批准，而并未明确禁止这种转让行为。立法上的不完善，造成执法上的困惑和理论上的争议，甚至宅基地使用人去世后房屋的继承问题也成为实务界的难题。但实际上由于农村的房屋可以继承的，所以宅基地使用权也是可以继承的，故存在农村村民一户也可能拥有两处以上的宅基地使用权，与《土地管理法》规定的一户村民拥有一处宅基地的原则不相符合。为了与《土地管理法》规定的这一原则相衔接，原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》中规定了村民宅基地闲置的，可以依法收回农民的宅基地使用权。这里依然是从管理的角度规定的，没有从物权法的角度规定宅基地使用权消灭的条件，只是在该规章中笼统规定了上述内容，但对闲置没有进行界定，也没有列举，对闲置宅基地上的附着物，尤其是固定建筑物如何处理，是令原宅基地使用权人拆除，还是由集体经济组织进行补偿后予以收回，法律对此没有规定。由于宅基地具有福利性质，农民在获得宅基地使用权后，无须再交任何费用即可长期使用，因此，农民一般不愿交出其多余的宅基地。虽然法律规定村集体经济组织对农民宅基地有权进行调整，但对宅基地使用权的调整涉及公民重大财产权利，但相关的法律却没有对宅基地的调整进行严格的程序规范。因此，农村宅基地的调整面临着法律和现实的双重障碍，农村中出现的日益严重的“空心村”现象也是由此而造成的。因调整宅基地问题也引发了大量的土地权属纠纷。

    （三）、现行土地管理体制上的不完善，是土地权属纠纷案件产生的另一个原因。我国目前对农村宅基地的管理主要表现在确权发证和村镇规划两个方面。

    1、确权发证方面存在的问题是：对农村村民的宅基地使用权未依法进行确权登记，或虽经确权登记，但农民手中所持的权属证明文件与其实际使用的土地状况不相符合。就我县的情况看，土改至今政府共进行三次大规模的确权发证工作，第一次是1950年中国共产党夺取政权后伴随着均分土豪地主土地房产的土改运动而发放的土地房产所有证，以此为标志，国家以法令的形式废除了农民手中所拥有的土地契约等手续，但这次发证工作由于在全国刚刚统一度量衡，基于当时的历史条件，各村在丈量宅基地时使用的丈量工具各不相同，有的村使用的是地工尺，有的村使用的是木工尺，有的村使用的是弹尺，有的是用步丈量的，就笔者所办理的宅基地案件，在土改时使用的丈量工具就达七、八种 ；当时，由于丈量人员文化程度不高，土地房产所有证的填 写不规范，宅基地边界不明确等现象普遍存在，为以后宅基地权属纠纷埋下隐患。第二次确权发证工作是在1986年，根据当时政策规定，准备在农村实行 有偿使用宅基地工作，当时县政府下发文件，规定了每户使用宅基地的面积及发放临时宅基地使用证的原则、方法和发放程序，由各村组织实施该村农户的宅基地使用证的发放工作。但大部分村在实施过程 中突破县政府文件的规定，自己制订标准，方案五花八门，有的有按农户的实际使用面积进行丈量，只丈量建筑物的实占面积，有的使用 证填写不规范，四至长宽尺寸与农户实际使用的宅基地面积不相符合，有的村空白宅基地证管理不当，流失到农户手中由农户随意填写 ，由于1986年确权发证时未建立规范的地籍档案，故对使用证的认定便 存在了问题，由于1986年农村宅基地确权发证工作组织不严密，监督管理不力，导致所发放的宅基地使用证不能反映农户宅基地的实际使用情况，在当时土地资源不是十分紧张的情况下，引发纠纷的相对较少，近些年来，随着国家对土地管制的加强，人口的增加，宅基地使用权属纠纷 案件逐年增多，因发证的不规范导致有些宅基地纠纷案件处理难度加大，甚至因发证引发了新的纠纷。第三次确权发证工作是在1992年，此次确权发证的主导思想 是针对农村中农民多占宅基地的问题，实行宅基地有偿使用制度，对多占宅基地的农户按超占面积收取一定 数量的有偿使用费，以解决农村中出现的日益严重的“空心村”现象，纠正和规范1986年确权发证工作中的不足和混乱问题，但由于当时中央下发了减轻农民负担的文件，禁止向农民收取土地有偿使用费，此项工作在进行过程中被迫停止，只有部分村庄的农户领取了集体土地建设用使用证，而大部分村庄仅仅发放了一部分使用证，此次发证工作虽然组织严密，但仍然存在一定问题，因此项工作未进行结束，造成同是相邻的农户一方领取了集体土地建设用地使用证，而另一方农户 未领取，使 得双方形成纠纷。

    2、村镇规划方面存在的问题是：农村村镇规划方案监督实施不力，规划工作与确权发证工作互不衔接，导致纠纷大量产生。1982年，国务院颁布实施了《村镇建房用地管理条例》，根据该条例规定，没有村镇规划，审批部门不准审批建房用地，县政府根据该条例的规定及上级指示精神，组织实施了农村村镇规划工作，各村根据其实际情况均被批准通过了规划验 收，其规划方案及规划图均在规划管理部门备了案。之后，大部分村庄的规划方案 被束之高阁，无人问津。由于我县属平原地区，农民宅基地成片相连，不象山区或江南水乡农民宅基地较为分散，如果缺乏科学的、统一的规划，极易导致邻里之间的排水、出路等纠纷。虽然各乡(镇）均设立了土地规划管理部门，但对农民建住房的行为没有按照规划方案进行监督，农民建房时随意性较大，建房时抬高宅基地，改变房屋座向等影响排水、出入通行的现象较为严重。确权发证工作与村镇规划工作不衔接，确权发证时不考虑农民所建房屋是否符合规划方案而颁发土地证书，出现了将违反规划方案的宅基地颁发证书的现象，一旦产生土地权属纠纷，法院在处理时很难认定。 农民往往以与对方土地权属存在争议为理由申请政府处理。而政府在处理时只能就双方的权属作出决定。对涉及出入通行及排水问题无法作出处理。不能从根本上解决双方的纠纷。

    (四）土地权属纠纷处理机制上的缺陷，是造成宅基地纠纷案件居高不下的又一个原因。表现在，法律规定土地权属纠纷案件的处理程序较为复杂，效率低下。新修订的土地管理法第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理”。该条确定了土地权属争议案件由行政机关主管，由人民政府对当事人之间的土地权属争议进行行政裁决，行政机关的行政裁决属具体行政行为，当事人不服，依照《中华人民共和国复议法》第三十一条之规定，向上级行政机关申请行政复议，对复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。正常情况下，一个土地权属纠纷 案件，需经两级政府作出决定，两级法院作出判决，才能结案。以法律规定处理机关的办案期限和当事人的救济期限计算，如果行政机关处理决定合法，一个土地权纠纷案件通常需要一年的时间才能办结。如果行政机关的处理决定不合法，法院判决撤销，由行政机关 重新进行处理，需要的时间更长。因为行政诉讼法规定法院审理行政案件，只有行政赔偿诉讼可以适用调解，其他行政案件一律不适用调解；对行政机关行政行为合法性审查，只有行政处罚显失公正可以判决变更外，对其它行政行为只能判决维持或撤销。因此，法院对行政机关就土地权属争议作出的行政裁决只能判决维持或撤销，不能就当事人的土地权属争议进行调解，对行政裁判也不能判决变更。

    土地管理法确定了由县、乡两级人民政府处理土权属纠纷案件，虽然各乡（镇）内设有土地管理所，县政府的职能部门国土资源管理局可以承担这一任务，但由于处理此类案件需要经费，法律又没有规定可以收取费用，因此，县乡两级政府均把处理土地权属案件作为包袱，不愿受理，处理机关为了甩包袱，纠纷当事人为了尽快处理争议，一般同意出钱让处理机关下设的自收自支部门处理。造成了此类纠纷案件的受理部门和处理人员不统一，有的地方由土地部门处理，有的地方由乡司法所处理，有的由信访办处理，甚至有些乡镇让社会上的闲散人员处理，处理人员水平参差不齐，处理决定质量低下，更增加了处理土地权属纠纷案件的难度。行政机关在处理过程中，法律赋予其制止纠纷当事人从事与权属争议有关的违法行为的手段较为薄弱，如在纠纷过程中，一方当事人强行施工建房，处理机关作出停建通知，当事人不予理睬，处理机关便束手无策，只能看着当事人施工而不能采取任何强制措施，申请法院予以执行也无任何法律依据。这就存在着纠纷当事人不能通过公权力，而只有通过私力救济的方式去维护自己的权益，双方往往通过武力手段解决争议，使双方的民事争议升级为行政或刑事案件，实践中，因宅基权属争议而引发的打架甚至升级为刑事伤害案件的 较为常见。若当事人不采取私力救济的方式解决纠纷，处理机关又无解决的手段，待处理决定作出后，一方已将建筑物建成，对过界建筑物的处理便成了实践中难以处理的问题。

    宅基权属争议属平等民事主体之间的争议，土地管理法也赋予了纠纷当事人协商解决争议的权力。但若当事人就权属纠纷达成调解协议后，一方当事人反悔，该调解协议的效力，如何认定，若调解协议的内容与双方所持宅基地权属证明文件产生冲突后，是应该认定调解协议的效力还是应该认定宅基权属证明文件的效力。这些问题，均是实践中出现的难以把握的问题。 不同的处理机关，不同的承办人对此问题的认识各不相同，行政诉讼不适用调解的原则，更加淡化了调解制度在权属纠纷案件中的作用，使得法律规定的土地权属争议案件可以进行调解的制度不能贯彻落实。有些纠纷当事人因急于建房或其它原因，处理机关或基层组织主持纠纷当事人调解达成协议，在其目的实现后，另一方当事人建房时，已建房的当事人基于报复或其它目的往往不认可协议的效力，随意撕毁调解协议的事情时有发生，所有这些问题的出现，均是调解手段被土地权属争议处理模式弱化的结果，这一处理模式，既增加了行政成本，浪费了诉讼资源，又增加了当事人的讼累，既不利于纠纷的及时解决，又影响了社会稳定。

    四、解决对策

    以上四个方面仅是笔者在审理宅基地权属纠纷案件中经常遇到的，还有很多深层次的原因尚未发掘和整理，而有些纠纷不是单单由一个原因形成的，而是多种原因综合的结果。目前，我县宅基纠纷案件频频发生，居高不下，由此产生的社会不稳定问题，已到了刻不容缓必须予以解决的程度。

针对宅基地权属纠纷案件存在的问题，分析宅基地权属纠纷案件产生的原因，结合笔者多年的办案实践，提出如下解决对策：

    （一）制订符合本地区农村宅基地使用特点的规范性文件，解决农村中普遍存在的“空心村”现象，以整合农村土地资源，规范因无序建设而引起的宅基地权属纠纷。当前，我国规范宅基地使用权方面的法律法规分散于《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使 用权若干规定》等几部法律、法规及规章中，没有一部统一的法规涵盖宅基地使用权从取得到消灭的各个环节，且这些规定均较为原则，缺乏可操作性，加上我国地域辽阔，地理自然条件各不相同，因此，制订一部完整的规范农村宅基地使用权的单行法规难度较大。因此，地方政府在不与相关的法律、法规及规章相抵触的情况下，针对当前农村宅基地使用现状，制订符合本地农村宅基地使用特点的规范性文件，从宅基地的申请，批划到宅基地使用权的收回的各个环节制订具有可操作性的标准，使 宅基地使用权的取得、宅基地使用权的登记、宅基地使用权的调整、宅基地使用权的收回步入规范化的轨道，纠正以前在宅基地管理问题上的无序混乱状态，彻底改变农民宅基地私有化的观念 。

    （二)加强对农村村镇 规划工作的监督指导和管理工作。目前我县大部分村庄均已实施了村镇规划，鉴于规划方案没有贯彻实施，村委换届频繁规划方案不能延续的现状，各乡镇内设的土地管理机构应担负起辖区内村庄规划的监督和管理工作，对农民建住宅的行为依法进行监督、管理，对不按规划方案建房经教育拒不改正的，应按照《村庄和集镇规划管理条例》的规定予以处罚，以规范农民建房行为，减少因随意抬高宅基地，改变房屋座向等问题而引发的宅基地纠纷。

    (三）规范和健全宅基地确权发证行为，使 宅基地登记制度规范化、经常化，改变过去把宅基地登记工作作为一项临时性的中心工作的作法。由登记机关入户进行登记，对农民宅基地四至界线清楚，产权明晰的依法发放权属证书；依法转让房屋引起宅基地权属变更或双方协商就宅基地权属纠纷达成调解协议的依法进行变更登记，真正使 土地登记行为成为土地对外的公示方法。减少因土地四至界线 不清，当事人所达调解协议不能以法律形式确认而引发的宅基地权属争议。

    （四）建立处理农村宅基地权属争议案件的长效机制。农村宅基地权属纠纷案件呈现出纠纷的复杂性，处理的紧迫性，矛盾的激化性等特点，对发生土地权属争议的案件，如果乡村两级能够快速介入，加强对纠纷双方当事人的调解说服工作，使双方当事人将矛盾平息在初发之时，往往能收到较好的社会效果。凡是纠纷发生后，各部门相互推托，不愿受理，纠纷久拖不决的案件，纠纷双方因时间的推移而积怨日深，反而不利于纠纷的解决。因此，在当前宅基地权属纠纷案件居高不下的情况下，各乡（镇 ）、村应指定专职人员负责对土地权属争议案件的处理。土地管理部门要作好培训工作，通过培训使他们掌握基本的土地管理法律、法规知识和处理土地权属争议案件的基本技能，提高处理人员处理土地权属争议案件的水平。同时，探索处理土地权属争议案件调解工作的思路和方法， 建立处理土地权属争议案件“大调解”的工作格局，通过调解达到“案结事了”的目的，以减少当事人的诉累，促进社会和谐。

    总之，处理宅基地权属纠纷案件是一个复杂的系统工程，这些纠纷案件的产生，既有法律、法规规定不完善的原因，也有职能部门监督管理不力的因素，更有封建迷信思想残余的影响，因此，解决权属纠纷需要完善现有的法律、法规，需要职能部门认真履行职责，从根本上扭转宅基地私有化的观念，才能减少纠纷案件的发生。